A. Hintergrund

Das Schweizer Parlament hat sich am 2. Dezember 2025 auf die Schweizer Investitionskontrolle verständigt. Mit der Beschränkung des Geltungsbereichs auf Übernahmen durch ausländische staatliche Investoren ist das Schweizer Regime im internationalen Vergleich wenig interventionistisch. Dies entspricht dem traditionell offenen Ansatz der Schweiz gegenüber ausländischen Direktinvestitionen. Mit der Prüfung von Übernahmen durch staatliche ausländische Investoren sollen die mit ausländischen Investitionen verbundenen sicherheitspolitischen Risiken gezielt adressiert werden, während die wohlfahrtsfördernden Effekte, die ausländischen Direktinvestitionen zugeschrieben werden, möglichst wenig beeinträchtigt und die Belastung für Unternehmen begrenzt werden sollen.

B. Grundzüge der Regelung

1. Zweck

Schutzobjekt des Investitionsprüfgesetzes (IPG) ist die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Schweiz.

Kommentar: Der Gesetzgeber verzichtet darauf, über die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Schweiz hinaus weiterführende Ziele zu verfolgen. Insbesondere wurde davon Abstand genommen, die Versorgung mit essenziellen Gütern und Dienstleistungen als explizites Gesetzesziel zu verankern, wobei in den parlamentarischen Beratungen darauf hingewiesen wurde, dass dieses Ziel vom Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit mitumfasst sei. Dies entspricht dem international üblichen Standard für Investitionskontrollregime, die in der Regel primär sicherheitspolitische Zielsetzungen verfolgen.

2. Genehmigungspflicht

2.1 Voraussetzungen

Ein Vorgang unterliegt einer Meldepflicht, wenn folgende Voraussetzungen kumulativ erfüllt sind:

1. Es handelt sich um eine Übernahme;
2. eines inländischen (Schweizer) Unternehmens;
3. durch einen ausländischen staatlichen Investor;
4. in einem (sicherheits-)kritischen Sektor;
5. oberhalb der relevanten Umsatzschwellen.

2.1.1 Übernahme

Der Begriff der Übernahme (Art. 2 lit. a IPG) knüpft am fusionskontrollrechtlichen Kontrollbegriff gemäss Art. 4 Abs. 3 des Kartellgesetzes (KG) an. Die Kontrolle wird übernommen, wenn der Investor die Möglichkeit hat, einen bestimmenden Einfluss auf die Tätigkeit eines anderen Unternehmens auszuüben, indem er die wesentlichen Fragen der Geschäftsführung und die allgemeine Geschäftspolitik bestimmt (Botschaft IPG, S. 36).

Kommentar: Mit dem Erfordernis der Kontrolle besteht – anders als beispielsweise in Deutschland oder Frankreich – keine Genehmigungspflicht bei einem Erwerb einer bestimmten Minderheitsbeteiligung ohne Übernahme der (alleinigen oder gemeinsamen) Kontrolle. Die Anknüpfung an die bewährte fusionskontrollrechtliche Praxis scheint sachgerecht und erhöht die Voraussehbarkeit für die von einer allfälligen Genehmigungspflicht betroffenen Unternehmen, die ein Self-Assessment vorzunehmen haben. In der Praxis sollte eine einheitliche Praxis angestrebt und investitionskontrollrechtliche Abweichungen (beispielsweise bei nicht Vollfunktions-Gemeinschaftsunternehmen) verhindert werden.

2.1.2 Inländisches (Schweizer) Unternehmen

Der Unternehmensbegriff (Art. 2 lit. b IPG) orientiert sich am funktionalen kartellrechtlichen Verständnis (Art. 2 Abs. 1^bis KG). Massgebend für die Qualifikation als Unternehmen ist daher, ob es sich um einen Nachfrager oder Anbieter von Gütern oder Dienstleistungen im Wirtschaftsprozess handelt. Als inländisch gilt jedes Unternehmen, das im schweizerischen Handelsregister eingetragen ist (Art. 2 lit. c IPG).

Kommentar: Das formelle Kriterium des Handelsregistereintrags ist klar und praktikabel, was der Rechtssicherheit zuträglich ist. Damit können auch Zweigniederlassungen als inländische Unternehmen im Sinne des IPG qualifizieren. Darüber hinaus bestehen keine Voraussetzungen, wie etwa die Existenz von Assets in der Schweiz.

2.1.3 Ausländischer staatlicher Investor

Als ausländischer Investor gilt jede der folgenden Personen oder Einheiten, die beabsichtigt, ein inländisches Unternehmen zu übernehmen (Art. 2 lit. d IPG):

• ausländische staatliche Organe;
• Unternehmen mit der Hauptverwaltung ausserhalb der Schweiz, das unmittelbar oder mittelbar von einem ausländischen staatlichen Organ kontrolliert wird;
• eine vermögensfähige Gesellschaft, die unmittelbar oder mittelbar von einem ausländischen staatlichen Organ kontrolliert wird;
• eine natürliche oder juristische Person, die für ein ausländisches staatliches Organ handelt.

Der Bundesrat kann aber Übernahmen durch ausländische staatliche Investoren aus bestimmten Staaten von der Genehmigungspflicht ausnehmen, vorausgesetzt, dass eine ausreichende Zusammenarbeit besteht, um Gefährdungen und Bedrohungen der öffentlichen Ordnung und Sicherheit abzuwenden.

Kommentar: Die Abgrenzung zwischen ausländischen staatlichen und nicht-staatlichen (privaten) Investoren ist zentral für den Anwendungsbereich der Investitionskontrolle. Der praktisch bedeutsamste Fall der Kontrolle eines Investor-Unternehmens durch ein ausländisches staatliches Organ lehnt sich an den fusionskontrollrechtlichen Kontrollbegriff an. Diesbezüglich bietet es sich an, auf die etablierte Praxis der Europäischen Kommission zur Beurteilung der Kontrolle von staatlichen Unternehmen abzustellen, die folgende Kriterien kennt:[1]

• die Autonomie des staatlichen Unternehmens vom Staat bei der Festlegung von Strategie, Geschäftsplan und Haushalt;
• die Möglichkeit des Staates, das Geschäftsgebaren zu koordinieren, indem er eine Koordinierung vorschreibt oder diese erleichtert.

Herausfordernd in der Praxis dürfte die Identifizierung von ausländischen staatlichen Investoren sein, die im Hintergrund oder versteckt vorgehen. Indem auch für ein ausländisches staatliches Organ handelnde Personen erfasst werden, sollen Umgehungen in Strohmann-Konstellationen verhindert werden. Relevante Informationen lassen sich gegebenenfalls durch Informationsaustausch von Einträgen in Transparenzregistern erlangen, die die wirtschaftlich Berechtigten identifizieren.

Es ist zu erwarten, dass der Bundesrat von seiner Kompetenz Gebrauch machen wird und mindestens ausländische Investoren aus EU- und EFTA-Staaten von der Genehmigungspflicht ausnehmen wird. Denkbar sind zudem Ausnahmen für weitere Staaten, insbesondere, wenn diese Gegenrecht gewähren (d.h. Investitionen von Schweizer Investoren in den betreffenden Staaten von Prüfpflicht ausgenommen werden).

2.1.4 Sicherheitskritische Sektoren

Nur Übernahmen in gesetzlich definierten Sektoren durch ausländische staatliche Unternehmen sind genehmigungspflichtig. Dabei wird zwischen (i) für die öffentliche Ordnung und Sicherheit besonders kritischen Bereichen mit tieferer Umsatz- bzw. Bagatellschwelle und (ii) Bereichen mit höherer Umsatzschwelle unterschieden.

(i) Die sensitivsten Bereiche mit einer tieferen Umsatz- bzw. Bagatellschwelle beziehen sich auf Unternehmen (Art. 3 Abs. 1 IPG),

• die Güter herstellen oder Immaterialgüter übertragen, die für die Einsatzfähigkeit der Schweizer Armee, Sicherheitsinstitutionen des Bundes und Weltraumprogramme von entscheidender Bedeutung sind, sofern deren Ausfuhr ins Ausland nach dem Kriegsmaterialgesetz (KMG; Rüstungsgüter) oder nach dem Güterkontrollgesetz (GKG; insb. Dual-Use-Güter) bewilligungspflichtig ist;
• die das inländische Übertragungsnetz, bestimmte Verteilnetze, grössere Kraftwerke oder Erdgas-Hochdruckleitungen betreiben oder kontrollieren;
• die mind. 100’000 Einwohner mit Wasser versorgen;
• die zentrale sicherheitsrelevante Informatikdienstleistungen erbringen.

Die Unternehmen in sicherheitskritischen Bereichen mit höherer Umsatzschwelle sind (Art. 3 Abs. 2 IPG):

• Spitäler;
• Unternehmen in den Bereichen Pharma, Medizinprodukte, Impfstoffe und persönliche Schutzausrüstung;
• Unternehmen, die bedeutende inländische Knotenpunkte betreiben oder kontrollieren (Häfen, Flughäfen, Umschlagsanlagen für kombinierten Verkehr);
• Unternehmen, die Eisenbahninfrastrukturen betreiben oder kontrollieren;
• Unternehmen, die Verteilzentren für Lebensmittel betreiben oder kontrollieren;
• Unternehmen, die inländische Telekommunikationsnetze betreiben oder kontrollieren;
• Unternehmen, die Finanzmarktinfrastrukturen betreiben oder kontrollieren; und
• systemrelevante Banken.

Darüber hinaus ist der Bundesrat ermächtigt, weitere Kategorien von inländischen Unternehmen befristet für 12 Monate (mit Möglichkeit der Verlängerung um weitere 12 Monate) der Genehmigungspflicht zu unterstellen, sofern die Gewährleistung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit dies erfordert (Art. 3 Abs. 3 IPG).

Kommentar: Anders als bei gewissen Investitionskontrollregimes im internationalen Umfeld figurieren kritische Schlüsseltechnologien wie Künstliche Intelligenz, Robotik, Halbleiter, Cybersicherheit, Energiespeicherung, Quanten- und Nukleartechnologien sowie Nano- und Biotechnologie nicht unter den erfassten Bereichen. Eine Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Investitionskontrolle auf diese Bereiche würde eine ordentliche Gesetzesänderung erfordern – die Voraussetzungen für die Anwendung der Delegationsnorm des Bundesrates dürften regelmässig nicht erfüllt sein. Die Verankerung aller materiellen Voraussetzungen der Genehmigungspflicht auf Gesetzesstufe ist auch der Rechtssicherheit und Voraussehbarkeit für Unternehmen zuträglich.

2.1.5 Umsatzschwellen

Tiefere Umsatzschwelle («Bagatellschwelle»). Die Genehmigungspflicht entfällt in Bezug auf Übernahmen in den genannten besonders sensitiven Bereichen, wenn die Bagatellschwelle für das inländische Unternehmen (weltweit mind. 50 Vollzeitstellen und Umsatz von CHF 10 Mio. in den zwei vorangegangenen Geschäftsjahren) nicht erreicht wird (Art. 3 Abs. 1 IPG).

Höhere Umsatzschwelle. In Bezug auf die übrigen Übernahmen in kritischen Sektoren besteht eine höhere Umsatzschwelle. Diese ist erreicht, sobald die weltweiten Umsätze des inländischen Unternehmens (einschliesslich der von ihm kontrollierten Einheiten) CHF 100 Mio. übersteigen.

Kommentar: Die Bagatell- und Umsatzschwelle sind aus Gründen der Verfahrenseffizienz gerechtfertigt. In Einzelfällen besteht aber das Risiko, dass potentiell sicherheitsrelevante Übernahmen der Genehmigungspflicht entzogen bleiben. Zu denken ist etwa an den Fall einer Übernahme eines inländischen Start-ups im Bereich der sicherheitsrelevanten Technologie- und Industriebasis (STIB) durch einen ausländischen staatlichen Investor, nachdem dieses eine disruptive Innovation im Verteidigungsbereich entwickelt hat.

3. Genehmigungskriterien

Eine meldepflichtige Übernahme wird genehmigt, wenn im Rahmen einer ex ante Beurteilung «kein Grund zur Annahme besteht, dass […] die öffentliche Ordnung oder Sicherheit gefährdet oder bedroht ist» (Art. 4 Abs. 1 IPG). Gemäss Botschaft ist konzeptionell eine Risikobeurteilung vorzunehmen, die sich auf das Produkt aus Eintrittswahrscheinlichkeit und potentiellem Schadensausmass abstützt (Botschaft IPG, S. 46).

Anhand der Genehmigungskriterien soll im Zusammenhang mit der Eintrittswahrscheinlichkeit beurteilt werden, ob der ausländische staatliche Investor einen guten Ruf geniesst und Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit bietet (insb. keine Beteiligung an einer kriminellen Organisation; keine Spionage etc.; Art. 4 Abs. 2 lit. a-d IPG). Ein weiteres relevantes Kriterium für das potentielle Schadensausmass stellt die mangelnde Substituierbarkeit der Dienstleistungen, Produkte oder Infrastrukturen des inländischen Unternehmens dar (Art. 4 Abs. 2 lit. e IPG; Botschaft IPG, S. 48).

Kommentar: Die Genehmigungskriterien belassen den rechtsanwendenden Behörden aufgrund der sicherheitspolitischen Zwecksetzung der Investitionsprüfung einen grossen Ermessensspielraum. Sicherheitspolitik ist eine Prärogative der Exekutive, weshalb diese die unbestimmten Rechtsbegriffe der öffentlichen Ordnung und Sicherheit einzelfallweise auf Grundlage der tatsächlichen Bedrohungslage zu konkretisieren hat.

4. Verfahren

4.1 Vorbescheid

Ein inländisches Unternehmen kann beim Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO) einen verbindlichen Vorbescheid beantragen, ob eine Übernahme der Genehmigungspflicht unterliegt (Art. 5 IPG). Das SECO hat innerhalb von zwei Monaten nach Eingang des vollständigen Antrags zu entscheiden. Ein Vorbescheid soll 12 Monate gültig sein (mit Möglichkeit der einmaligen Verlängerung um weitere 12 Monate).

Kommentar: In der Praxis dürfte der Vorbescheid nur geringe Bedeutung erhalten, da dieser im Unterschied zur Meldung vom inländischen Unternehmen und nicht vom ausländischen staatlichen Investor einzuholen wäre. Die Frist von zwei Monaten für den Vorbescheid ist zudem im Vergleich zur Meldung mit der Monatsfrist für Phase I unattraktiv. Anstelle eines Vorbescheids zur Genehmigungspflicht dürfte direkt ein Genehmigungsgesuch in Form einer Meldung unterbreitet werden. Dabei kann ein Antrag auf Feststellung der fehlenden Genehmigungspflicht gestellt werden, verbunden mit dem Eventualantrag, wonach die Übernahme zu genehmigen sei.

4.2 Genehmigungsverfahren

Das Genehmigungsverfahren ist an das Fusionskontrollverfahren angelehnt. Der ausländische Investor muss dem SECO die genehmigungspflichtige Übernahme vor deren Vollzug melden (Art. 6 Abs. 1 IPG). Bis zur Genehmigung ist die zivilrechtliche Wirksamkeit der Übernahme aufgeschoben (Art. 8 Abs. 4 IPG). Es besteht ein Vollzugsverbot, das mit Verwaltungsmassnahmen durchgesetzt (Art. 19 IPG) und mit Verwaltungssanktionen bis zu 10% des weltweiten Jahresumsatzes des inländischen Unternehmens sanktioniert werden kann (vgl. Art. 20 IPG).

Es besteht ein zweistufiges Prüfverfahren (Art. 6 ff. IPG):

• Phase I. Innerhalb eines Monats nach Eingang des vollständigen Gesuchs entscheidet das SECO im Einvernehmen mit den mitinteressierten Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des Nachrichtendienstes des Bundes, ob die Übernahme direkt genehmigt werden kann oder ein Prüfverfahren einzuleiten ist (Art. 7 Abs. 1 IPG). Das SECO und die mitinteressierten Verwaltungseinheiten haben dabei jeweils ein Vetorecht: Kommt unter ihnen keine Einigung zustande, ist ein Prüfverfahren (Phase II) einzuleiten (Art. 7 Abs. 2 IPG).
• Phase II. Im Rahmen einer vertieften Prüfung entscheidet das SECO grundsätzlich innerhalb von drei Monaten ab der Einleitung des Prüfverfahrens, ob die Übernahme genehmigt wird; der Entscheid erfolgt im Einvernehmen mit den mitinteressierten Verwaltungseinheiten und nach Anhörung des Nachrichtendienstes des Bundes (Art. 8 Abs. 1 IPG). Auch mit Fristablauf erfolgt eine (implizite) Genehmigung (Art. 9 Abs. 1 IPG). Falls sich das SECO oder eine mitinteressierte Verwaltungseinheit gegen die Genehmigung ausspricht oder der Entscheid von erheblicher politischer Tragweite ist, geht die Genehmigungskompetenz auf den Bundesrat über (Art. 8 Abs. 2 IPG). Die Nicht-Genehmigung einer Übernahme kann einzig der Bundesrat verfügen (Art. 8 Abs. 2 lit. a IPG).

Entscheide im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens können mit Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht angefochten werden. Beschwerdelegitimiert sind der ausländische Investor und das inländische Unternehmen (Art. 18 Abs. 2 IPG).

Kommentar: Die Anlehnung an das im Fusionskontrollrecht bewährte zweistufige Verfahren (Ablauf und Fristen) scheint sachgerecht. Phase I beginnt analog zur Fusionskontrolle erst mit dem Eingang des vollständigen Gesuchs; das SECO bestätigt die Vollständigkeit des Gesuchs (Botschaft IPG, S. 51). Dies deutet darauf hin, dass ein der fusionskontrollrechtlichen Praxis nachgebildetes Pre-Notification Verfahren möglich sein soll. Das SECO hat die Möglichkeit, die gesetzlichen Fristen zu verlängern, etwa wenn Informationen einer ausländischen Behörde ausstehend sind oder wenn der Bundesrat über die Genehmigung entscheidet. Da keine gesetzlichen Maximalfristen definiert sind, birgt dies die Gefahr von übermässig langen Genehmigungsverfahren, zumal Auskünfte von ausländischen Behörden notorisch viel Zeit in Anspruch nehmen können.

Die Sanktionsmöglichkeit im Falle einer Verletzung des Vollzugsverbots ist wesentlich einschneidender als die entsprechende Regelung bei der Fusionskontrolle, bei der ein Verstoss gegen das Vollzugsverbot mit maximal CHF 1 Mio. sanktioniert werden kann.

C. Praktische Bedeutung und Ausblick

Mit der Beschränkung der Investitionskontrolle auf ausländische staatliche Investoren hat sich die Schweiz für ein wenig interventionistisches Regelungskonzept entschieden. Private ausländische Investoren sind von der Investitionskontrolle nicht betroffen. Es wird geschätzt, dass jährlich nur eine geringe einstellige Anzahl von Übernahmen genehmigungspflichtig sein wird. Die Schweiz bleibt damit weiterhin offen für ausländische Direktinvestitionen, indem für private ausländische Investoren der bisherige differenzierte Rahmen sektorspezifischer Regelungen anwendbar bleibt.

Praktisch bedeutsam ist die Schweizer Investitionskontrolle für ausländische staatliche Investoren, die sich in Zukunft darauf einstellen müssen, dass eine Genehmigungspflicht vorliegen kann, sofern sie Investitionen in einem der kritischen Sektoren tätigen. Bei solchen potentiell problematischen Übernahmen empfiehlt es sich, vertragliche Vorkehren für eine mögliche längere Prüfungsdauer oder die Nicht-Genehmigung zu treffen.

Um die Belastung für meldende Unternehmen zu begrenzen, wäre es zu begrüssen, Verfahrensvereinfachungen für unproblematische Fälle zu entwickeln, wie sie teilweise in der Fusionskontrolle bekannt sind. Insbesondere wäre es unverhältnismässig, wenn in jedem Fall weiterführende Angaben zur Geschäftstätigkeit der Unternehmen und den Märkten (wie Kunden und Lieferanten, Mitbewerber und Marktanteile) gemacht werden müssten.

Das Gesetz untersteht nach erfolgter Schlussabstimmung in den eidgenössischen Räten dem fakultativen Referendum. Zudem wird der Bundesrat eine Verordnung erlassen, die Ausführungsbestimmungen zur Investitionsprüfung enthalten wird. Mit einem Inkrafttreten des Schweizer Investitionskontrollregimes ist frühestens 2027 zu rechnen.

[1] COMP M.7850, EDF/CGN/NNB Group of Companies, Rz. 29-50; COMP M.7643, CNRC/Pirelli, Rn. 8-21; COMP M.7962, ChemChina/Syngenta, Rn. 81-88.