Zürich könnte schweizweit und international einer der attraktivsten Standorte für gemeinnützige Stiftungen werden

1. Ausgangslage

Der Kanton Zürich ist mit 2’219 gemeinnützigen Stiftungen und einem geschätzten Gesamtvermögen von über 18 Milliarden Franken der grösste Stiftungsstandort der Schweiz. Dies ist einerseits der Grösse des Kantons und andererseits der Rolle Zürichs als internationaler Finanzplatz geschuldet.[1] Die gesamte Schweiz zählt über 13’000 gemeinnützige Stiftungen mit einem Vermögen von insgesamt knapp CHF 100 Milliarden, wobei die Hälfte aller gemeinnützigen Stiftungen in der Schweiz in den letzten 20 Jahren entstanden ist. Mit einer Stiftungsdichte von 15,5 Stiftungen auf 10’000 Einwohner beherbergt die Schweiz sechsmal mehr gemeinnützige Stiftungen als die USA oder Deutschland. Jährlich schütten gemeinnützige Stiftungen in der Schweiz ca. CHF 2 – 2.5 Mrd. aus.[2]

Als Gründe für das aktive Stiftungswesen in der Schweiz gelten u.a. die langfristige politische Stabilität, die günstige wirtschaftliche Entwicklung, die freiheitliche und weitmaschige Ausgestaltung des Stiftungsrechts und die Absicht von Stiftern, einen Beitrag zur Verfolgung ideeller Zwecke zu leisten.[3]

Gemeinnützige Stiftungen nehmen in der Schweiz eine bedeutende Rolle in der Förderung von Kunst, Kultur, Wissenschaft und Forschung ein und unterstützen diverse soziale Projekte. Sie nehmen staatsentlastende Funktionen wahr, schaffen einen gesellschaftlichen sowie wirtschaftlichen Mehrwert und sind für den Finanzplatz Zürich und die Schweiz und für den Innovations-, Forschungs- und Sozialstandort Zürich von grosser Bedeutung.[4] Neben der klassischen Fördertätigkeit treten gemeinnützige Stiftungen mittels unternehmerischer Förderformen immer mehr als «Innovations- und Experimentierförderinnen», «soziale Investorinnen» und «Risikokapitalgeberinnen» auf.[5]

Mit den jüngsten Praxisanpassungen und weiteren begleitenden Massnahmen[6] setzt der Kanton Zürich, gestützt auf eine Studie[7] und ein Gutachten von Frau Professorin Andrea Opel,[8] die zentralen Massnahmen der Anfang 2023 lancierten Initiative zur Stärkung des Stiftungsstandorts Zürich um.

2. Gemeinnützige Stiftungen – Grundlagen und Steuerbefreiung

Die Stiftung ist ein personifiziertes Zweckvermögen. Als Anstalt ist die Stiftung in der Schweiz das einzige eigentümer- und mitgliedlose Institut des Privatrechts.[9] Mit der Stiftungserrichtung widmet der Stifter sein Vermögen oder Teile desselben seinen eigenen, in der Stiftungsurkunde niedergelegten Ideen und Zwecken und perpetuiert damit seinen Willen grundsätzlich für die Dauer der Existenz der Stiftung (Trennungs- und Erstarrungsprinzip). Da die Stiftung keinen eigenen Willen bilden kann, verfügt sie auch nicht über ein Willensbildungsorgan.

Der Stiftungsrat vertritt und führt die Stiftung. Neben der Revisionsstelle ist er oft das einzige Organ der Stiftung. Belässt der Stifter dem Stiftungsrat Entscheidungsspielräume, obliegt es dem Stiftungsrat den Stifterwillen ermessensfehlerfrei, entsprechend dem in der Stiftungsurkunde festgeschriebenen Stiftungszweck, auszuführen. Hierzu zählt insbesondere die Ausgestaltung der Fördertätigkeit. Stiftungsräte haften der Stiftung gegenüber aus Vertrag.[10]

Die für Stiftungen geschaffene Aufsichtsbehörde hat als staatliche Kontrollinstanz und Gegenpol zu den fehlenden Eigentümer- bzw. Mitgliederinteressen sicherzustellen, dass das Stiftungsvermögen vom Stiftungsrat zweckkonform verwendet wird. Hierbei hat die Aufsichtsbehörde die Rechtmässigkeit des Handelns des Stiftungsrats zu überprüfen; eine Ermessenskontrolle steht ihr nicht zu.

In Hinblick auf eine Steuerbefreiung empfiehlt es sich i.d.R. schon vor der Errichtung der Stiftung mit der kantonalen Steuerbehörde in Kontakt zu treten. Die Steuerbehörden machen ihre Zustimmung zur Steuerbefreiung von verschiedenen Voraussetzungen abhängig, welche bei der Ausgestaltung der Stiftungsurkunde oder eines Reglements berücksichtigt werden sollten.[11]

Gemäss Art. 56 lit. g DBG sind steuerbefreit «juristische Personen, die öffentliche oder gemeinnützige Zwecke verfolgen, für den Gewinn, der ausschliesslich und unwiderruflich diesen Zwecken gewidmet ist. Unternehmerische Zwecke sind grundsätzlich nicht gemeinnützig. Der Erwerb und die Verwaltung von wesentlichen Kapitalbeteiligungen an Unternehmen gelten als gemeinnützig, wenn das Interesse an der Unternehmenserhaltung dem gemeinnützigen Zweck untergeordnet ist und keine geschäftsleitenden Tätigkeiten ausgeübt werden»”.[12] Die Steuerbefreiung wegen öffentlicher oder gemeinnütziger Zwecksetzung wird damit gerechtfertigt, dass der Staat privates Wirken nicht mit Steuern belasten soll, wenn damit eine öffentliche Aufgabe wahrgenommen und der Staat somit entlastet wird.

Der im Gesetz stehende Begriff der «Gemeinnützigkeit» ist unbestimmt und mithin auslegungsbedürftig, wobei er nach der Rechtsprechung und Praxis sowohl eine Tätigkeit im Allgemeininteresse als auch Uneigennützigkeit voraussetzt. Uneigennützigkeit liegt nicht vor, wenn Selbsthilfe- oder Erwerbszwecke verfolgt werden. Welche Zwecke als «gemeinnützig» anzusehen sind, wird von den Kantonen teilweise unterschiedlich interpretiert.[13] In der Praxis kommt bei der Beurteilung von Steuerbefreiungsgesuchen überdies der Wahrung der Wettbewerbsneutralität Bedeutung zu.[14]

Den kantonalen Steuerämtern stehen als Auslegungsgrundlagen die bundesgerichtliche Rechtsprechung, das Kreisschreiben Nr. 12 der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 8. Juli 1994 und die Praxishinweise der Schweizerischen Steuerkonferenz vom 18. Januar 2008 zur Verfügung.

3. Die Praxisänderungen des Zürcher Steueramts

3.1 Angemessene Entschädigung der Stiftungsräte/innen gemeinnütziger Stiftungen

Die neuen Praxisfestlegungen des kantonalen Steueramts schreiben nunmehr fest, dass eine angemessene Vergütung der Organe juristischer Personen einer Steuerbefreiung wegen Gemeinnützigkeit nicht entgegensteht. Hiermit lässt das Steueramt seine bisherige Praxis des Erfordernisses der Ehrenamtlichkeit des Stiftungsrats als Ausfluss des Kriteriums der Uneigennützigkeit fallen.

Gemäss Art. 84 Abs. 2 und 84b ZGB sind Entschädigungsregelungen bei Stiftungen von den Stiftungsaufsichtsbehörden zu überprüfen. Das kantonale Steueramt Zürich geht deshalb fortan bei Stiftungen im Grundsatz davon aus, dass die Entschädigungen von der Stiftungsaufsicht auf ihre Angemessenheit überprüft wurden. Die Stiftungsaufsicht hat hierbei zu prüfen, ob das Stiftungsvermögen zweckkonform verwendet wird, was bei der Zahlung übermässiger Vergütungen zweifelhaft sein kann. Eigene Prüfhandlungen wird das kantonale Steueramt im Sinne einer «Missbrauchskontrolle» nur vornehmen, wenn die Angemessenheit von geleisteten Entschädigungszahlungen zweifelhaft ist. Hierzu wird es eine Stellungnahme der zuständigen Stiftungsaufsichtsbehörde einholen.

Bei Vereinen (und anderen Organisationen), deren Entschädigungsregelungen nicht von einer unabhängigen Kontrollinstanz überprüft werden, wird das kantonale Steueramt Zürich die Angemessenheit der Entschädigungen hingegen von vornherein selbst überprüfen.

Infolge der neu vom Zürcher Steueramt für mit der Steuerbefreiung als vereinbar angesehenen Vergütung des Stiftungsrats wird die Aufsichtsbehörde eine Praxis zur Angemessenheit der Entschädigung des Stiftungsrats erarbeiten müssen. U.E. ist Frau Professorin Opel dahingehend zuzustimmen, dass die ausgerichteten Vergütungen marktkonform, mithin zeit- und leistungsgerecht, sein sollten, was im Einzelfall zu beurteilen sein wird.[15]

Die Praxisänderung des Zürcher Steueramts hin zur Zulässigkeit von Vergütungen des Stiftungsrats ist insbesondere vor dem Hintergrund richtig, als das Gesetz die Entschädigung des Leitungsorgans gemeinnütziger juristischer Personen nicht verbietet. Es obliegt vielmehr dem Stifter, die allfällige Honorierung des Stiftungsrats in der Stiftungsurkunde zu regeln.[16] Eine angemessene Honorierung des Stiftungsrats ist zudem aufgrund der diesen treffenden hohen Verantwortung interessengerecht.

Die neue Praxis zur Zulässigkeit der Honorierung des Stiftungsrats verschafft dem Philanthropie-Standort Zürich eine Vorreiterrolle, hält doch die Mehrzahl der Kantone am Erfordernis der Ehrenamtlichkeit für eine Steuerbefreiung fest. Das Steueramt des Kantons Waadt beispielsweise hat am 29. Januar 2024 seine Richtlinie zur Entschädigung der oberen Leitungsorgane gemeinnütziger Organisationen präzisiert, bleibt aber im Grundsatz weiterhin beim Erfordernis der Ehrenamtlichkeit.[18]

3.2 Auslandsaktivitäten gemeinnütziger Stiftungen

Neu misst das kantonale Steueramt Auslandsaktivitäten von gemeinnützigen Stiftungen (und anderen Organisationen) in Hinblick auf die Steuerbefreiung grundsätzlich am gleichen Massstab wie Fördertätigkeiten in der Schweiz. Fördertätigkeiten im Ausland sind fortan unabhängig von Art und Ort der Tätigkeit möglich, sofern sie aus schweizerischer gesamtgesellschaftlicher Sicht als fördernswert erscheinen und der mit der Steuerbefreiung einhergehende Verlust an Steuereinnahmen als gerechtfertigt erachtet werden kann. Hierzu ist erforderlich, dass die Tätigkeiten im Ausland eine positive Ausstrahlungswirkung in die Schweiz haben oder zumindest in der Schweiz als fördernswert wahrgenommen werden.

Bei Auslandsaktivitäten gemeinnütziger Stiftungen ist die notwendige Transparenz allerdings zwingend zu gewährleisten; dies insbesondere durch eine lückenlose Dokumentation der Geldflüsse bis hin zum effektiven Empfänger im Ausland. Hierbei wird das kantonale Steueramt Zürich eng mit den Stiftungsaufsichtsbehörden zusammenarbeiten.

Bei Sicherstellung der erforderlichen Transparenz ist die Vereinbarkeit der internationalen Stiftungstätigkeit durch gemeinnützige Stiftungen mit der Steuerbefreiung, insbesondere in Anbetracht grenzüberschreitender gesellschaftlicher Herausforderungen, wie dem Schutz von Klima, Tierwelt oder Ozeanen, demographischem Wandel, Migration oder digitaler Transformation, sehr zu begrüssen.[19] Eine Limitierung des Wirkens gemeinnütziger Stiftungen auf das Inland ist dem Gesetz und dem Erfordernis des Wirkens im Allgemeininteresse nicht zu entnehmen.

Auch in Hinblick auf die internationale Stiftungstätigkeit präsentiert sich Zürich als fortschrittlich. Mehrere Kantone fordern für eine Steuerbefreiung nach wie vor gewisse Fördertätigkeiten im eigenen Kanton oder jedenfalls in der Schweiz.[20]

3.3 Unternehmerische Fördermodelle

Gemäss den neuen Praxisfestlegungen des kantonalen Steueramtes stehen unternehmerische Fördermodelle (Darlehen [insb. Social Impact Bonds[21] und Development Impact Bonds], Beteiligungen, Wandeldarlehen[22]) der Steuerbefreiung einer gemeinnützigen Stiftung nicht entgegen, selbst wenn ein Mittelrückfluss (Rückzahlungen und Verzinsung von Darlehen, Erträge aus Beteiligungen, Erfolgsbeteiligungen) an die gemeinnützige Institution möglich ist. Dabei muss nachgewiesen werden, dass die Fördermittel in Bereichen eingesetzt werden, wo (noch) kein Markt besteht und somit Investitionen getätigt werden, welche gewinnorientierte Dritte nicht vornehmen würden. Die Investitionen sind nur im Rahmen der eigentlichen Fördertätigkeit zugelassen. Zudem müssen die zurückgeflossenen Mittel zwingend wiederum für den gemeinnützigen Zweck verwendet werden.

Gemeinnützige Stiftungen begnügen sich heutzutage häufig nicht mehr mit der blossen Verwaltung ihres Vermögens und der Verteilung ihrer Erträge, sondern bedienen sich unternehmerischer Modelle, wie der Investition in Sozialunternehmen (sog. unternehmerische Philanthropie). Im Unterschied zu à fonds perdu-Leistungen schliessen unternehmerische Förderformen einen Mittelrückfluss nicht von vornherein aus. Die infrage stehenden Investitionen können aber tatsächlich à fonds perdu-Vergabungen vergleichbar sein, da i.d.R. in Unternehmen investiert wird, bei denen sich aufgrund hohen Ausfallrisikos und fehlender Renditeaussichten keine privaten Investoren finden lassen.[23] Der Stiftung verbleibt bei unternehmerischen Förderformen – im Unterschied zu reinen Spenden – allerdings die Chance eines möglichen wirtschaftlichen Erfolgs des geförderten Unternehmens, weshalb die Unternehmensphilanthropie letztlich der Verwirklichung des Stiftungszwecks dient.

Um den neuen Praxisfestlegungen des Zürcher Steueramts zu entsprechen, werden gemeinnützige Stiftungen bei unternehmerischen Fördermodellen grundsätzlich nachweisen müssen, dass sich mit der infrage stehenden Investition eine marktübliche Rendite nicht erzielen lässt, womit dargelegt wird, dass keine Wettbewerbssituation vorliegt.[24]

4. Offene Fragen

Es stellt sich im Rahmen der unternehmerischen Philanthropie u.E. die Frage, wie das kantonale Steueramt vorgehen wird, wenn einer gemeinnützigen Stiftung der Nachweis, dass im gefragten Bereich noch kein Markt besteht, nicht gelingt. Fraglich ist beispielsweise, ob das Steueramt in Hinblick auf die Steuerbefreiung gemeinnützigen Stiftungen erlauben wird, Fördermittel in Bereichen einzusetzen, in denen gewinnfokussierte Dritte nur bedingt, insbesondere nur bis zu einem gewissen Schwellenwert, bereit sind Investitionen zu tätigen, während die gemeinnützige Stiftung bereit wäre, darüber hinaus Mittel einzusetzen. U.E. sollte auch eine solche Tätigkeit der Steuerbefreiung nicht grundsätzlich im Wege stehen. Denn wird eine solche Aktivität als Erwerbstätigkeit eingestuft, gilt diese gemeinhin als uneigennützig und ist mithin einer Steuerbefreiung nicht abträglich, sofern die unternehmerische Zweckverfolgung einem gemeinnützigen Hauptzweck untergeordnet ist.[25]

Des Weiteren bleibt abzuwarten, wie sich das kantonale Steueramt hinsichtlich der Beteiligung gemeinnütziger Sftiftungen an Unternehmen positionieren wird, wenn diese im Rahmen ihrer Fördertätigkeit Einfluss auf die geförderten Unternehmen ausüben. Wie erwähnt, muss gemäss Art. 56 lit. g DBG bei wesentlichen Beteiligungen das Interesse an der Unternehmenserhaltung dem gemeinnützigen Zweck untergeordnet sein und es dürfen keine geschäftsleitenden Tätigkeiten ausgeübt werden. Wir sind der Meinung, dass eine gewisse Einflussnahme durch die beteiligte Stiftung der Steuerbefreiung aber nicht schaden sollte, denn gerade die Einflussnahme kann eine Geschäftspraxis i.S.d. Stiftungszwecks sicherstellen.[26]

5. Fazit

Die Praxisänderungen des Zürcher Steueramts zur Steuerbefreiung gemeinnütziger Stiftungen sind sehr zu begrüssen. Die mit der Praxisänderung verbundene öffentliche Wertschätzung gemeinnütziger Stiftungen als wichtige zivilgesellschaftliche Akteure durch die Politik wird den Sektor stärken.

Es ist u.a. zu erwarten, dass die neu in Zürich zulässige Vereinbarkeit der angemessenen Honorierung des Stiftungsrats mit der Steuerbefreiung einen Generationenwechsel in den Leitungsorganen gemeinnütziger Stiftungen einleiten und zu einer Professionalisierung des Sektors führen wird.

Die Liberalisierung von Tätigkeiten gemeinnütziger Stiftungen im Ausland sowie die weitreichende Vereinbarkeit unternehmerischer Fördermodelle mit der Steuerbefreiung schaffen sowohl für Stifter als auch für den Stiftungsrat gemeinnütziger Stiftungen mehr Gestaltungsfreiräume.

Der Kanton Zürich ist ein Stiftungsstandort mit internationaler Ausstrahlung. Die Neuregelungen des Zürcher Steueramts schaffen nicht nur neue Gestaltungsspielräume und öffnen ihn für innovative Förderformen, sondern schaffen gleichzeitig mehr Rechtssicherheit. Die Praxisänderungen versprechen hiermit Sitzverlegungen gemeinnütziger Stiftungen in den Kanton Zürich und die Neuansiedlung international tätiger und innovativer gemeinnütziger Stiftungen.

[1] https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf, S. 5.
[2] https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf, S. 8, 49.
[3] Grüninger, BaK ZGB, Vor 89-89a N 2.
[4] https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf, S. 5 ff.
[5] https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf, S. 5, 34.
[6] Vgl. zu den weiteren Massnahmen: https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2024/02/zukunftsgerichtete-staerkung-des-stiftungsstandorts-zuerich.html?mtm_campaign=newsletter&mtm_kwd=Steuern-Finanzen&mtm_source=immediately&mtm_medium=Zukunftsgerichtete-St%EF%BF%BDrkung-des-Stiftungsstandorts-Z%EF%BF%BDrich.
[7] Die Studie wurde von der Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam mit dem Verband der Schweizer Förderstiftungen in Auftrag gegeben, vgl. https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf.
[8] Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf.
[9] Grüninger, BaK ZGB, Vor 89-89a N 4.
[10] Jakob, KUKO ZGB, Art. 83 N 8 ff.
[11] Grüninger, BaK ZGB, Vor 89-89a N 29.
[12] Gemäss Art. 23 Abs. 1 lit. f StHG und § 61 lit. g StG/ZH gilt dasselbe auf kantonaler Ebene, wobei hier auch das Vermögen mitberücksichtigt wird.
[13] Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf, S. 13.
[14] Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 14 f.
[15] Opel in: https://www.zh.ch/bin/zhweb/publish/regierungsratsbeschluss-unterlagen./2021/1482/RRB-2021-1482_Stiftungen_im_Kanton_Zuerich.pdf , S. 34.
[16] Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf  , S. 24.
[17] Vgl. weiterführend Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 36 ff.
[18] Im Kanton Waadt werden inskünftig insbesondere in Abhängigkeit von der Anzahl aufgewendeter Stunden pro Mandat  Ausnahmen zum Grundsatz der Ehrenamtlichkeit gewährt, vgl. Näheres unter https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/organisation/dfin/aci/fichiers_pdf/Directives_indemnit%C3%A9s_PUP_2024.01.29.pdf.
[19] Ähnlich Grüninger, BaK ZGB, Vor 89-89a N 31.
[20] Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 40 f.
[21] Vgl. hierzu ausführlich von Schnurbein/Fritz/Mani, Social Impact Bonds, S. 1 ff.; Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 49 f.
[22] Darlehen an ein gefördertes (Sozial-)Unternehmen, häufig an ein Start-up, das in eine Beteiligung umgewandelt werden kann, wenn das geförderte Unternehmen wirtschaftlichen Erfolg hat, Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 48.
[23] Greter/Greter in: Zweifel/Beusch (Hrsg.), Art. 56 DBG N 34a.
[24] Ebenso Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 55.
[25] Greter/Greter in: Zweifel/Beusch (Hrsg.), Art. 56 DBG N 32.
[26] Vgl. Ebenso Opel in: https://www.zh.ch/content/dam/zhweb/bilder-dokumente/footer/news/2024/02/Gutachten_Opel_Stiftungspraxis_2024.pdf , S. 56.